К налоговым системам предъявляется целый ряд требований, подчас противоречащих друг другу, поскольку за ними, в конечном счете, стоят несовпадающие принципы экономической эффективности и справедливости. Выбор наиболее приемлемой структуры налогов предполагает, что если одно из требований принимается в качестве критерия оптимизации, то другие должны учитываться в форме ограничений. Реальная налоговая система, не будучи идеальной, с точки зрения какого-либо отдельного критерия, рассматриваемого изолированно, может приближаться к оптимуму с позиций баланса требований в рамках имеющихся возможностей.
Существенным и вместе с тем наиболее удобным для представления в количественной форме является требование экономической нейтральности, иными словами, минимизации избыточного налогового бремени. Ясно, что полностью избежать искажающего налогообложения не удается. Однако, проектируя любые изменения в налоговой системе, имеет смысл ставить вопрос, какой из приемлемых и практически осуществимых вариантов является наиболее нейтральным, то есть порождает наименьшее избыточное бремя.
Практическая осуществимость вариантов зависит от того, какие виды прямых и косвенных налогов удается фактически собирать с помощью тех средств, которые имеются в распоряжении государства.
Приемлемость вариантов определяется, с одной стороны, способностью собрать всю необходимую сумму налоговых поступлений, а с другой - соответствием принципам справедливости. Чем выше налоговые поступления, тем при прочих равных условиях значительнее избыточное бремя (если собираемый налог вообще оказывает искажающее действие). Требования справедливости, если они предполагают достижение большего равенства, также могут вступать в конфликт со стремлением уменьшить избыточное бремя.
Следовательно, задача состоит в минимизации избыточного бремени имеющихся в распоряжении государства налогов при заданной величине налоговых поступлений и некоторых ограничениях на распределение доходов. Сначала сфокусируем внимание на определении структуры налогов, минимизирующей избыточное бремя при данной величине поступлений безотносительно к распределению доходов, и лишь затем включим в рассмотрение проблематику распределения.
При каких условиях налогообложение товаров, обеспечивающее данную сумму поступлений, порождает наименьшее избыточное бремя? Величина последнего, как известно, зависит от эластичности спроса и предложения. Пусть имеются два товара, каждый из которых можно обложить налогом. Отвлекаясь пока от эластичности предложения (предполагая, что предложение в обоих случаях абсолютно эластично), можно сделать вывод, что при одинаковом обложении большее избыточное бремя будет связано с тем товаром, эластичность спроса на который выше.
Это видно на рис. 6.15, в верхней части которого изображены функция спроса DA на товар А и соответствующие доналоговая и посленалоговая цены Р0А и Р1А, а в нижней части - менее эластичная функция спроса DВ на товар В и соответствующие доналоговая и посленалоговая цены Р0В и Р1В. На рисунке отрезки Р0АР1А и Р0ВР1В, имеют одинаковую длину, то есть речь идет об одинаковых специфических налогах.
Рис. 6.15. Избыточное бремя при одинаковом налогообложении товаров с разной эластичностью спроса.
Сокращение объема продаж в первом случае значительнее, чем во втором (Q0А - Q1А >Q0В - Q1В), что определяет разницу в площади заштрихованных треугольников. Для функции А на каждую единицу налоговых поступлений приходится большее избыточное бремя, чем для функции В. Следовательно, налог размещен неоптимально. В противном случае отношение предельной величины избыточного бремени к предельной величине поступлений для обоих товаров было бы одинаковым. Стремясь к минимизации избыточного бремени при данной потребности в налоговых поступлениях, имело бы смысл уменьшить обложение товара А и увеличить обложение товара В.
Если обратиться теперь к случаю пропорционального налогообложения товаров, то можно сформулировать правило, легко усваиваемое на интуитивном уровне: оптимальные ставки налога обратно пропорциональны величинам компенсированной эластичности спроса. Для двух товаров это означает равенство: tА/tВ = еDB/еDА, где tA и tВ - налоговые ставки, а еDB и еDА - величины эластичности спроса.
Преобразуем указанное равенство: tAeDA = tBeDB. Поскольку tA и tВ - процентные изменения цен по сравнению с доналоговым периодом, то eDA = (dQА/QА)/tА, а еDB = (dQB/QB)/tB , где QА и QВ -количества соответствующих товаров. Следовательно, равенство можно записать в форме tАdQА /QА tА = tBdQB/QBtB .
Итак, мы приходим к выводу: dQА/QА = dQB/QB, иными словами, при оптимальном налогообложении физический объем производства (продаж) каждого из товаров сокращается в одинаковой пропорции. Это утверждение называется правилом Рамсея. Естественно, предполагается, что в доналоговой ситуации имело место конкурентное равновесие.
Если отказаться от использованного выше допущения об абсолютно эластичном предложении, оптимальные налоги Рамсея приобретают несколько более сложный вид: ti = k (1/eDi + 1/esi ), где ti - оптимальное значение налоговой ставки на i-й товар, k - коэффициент пропорциональности, который зависит от величины налоговых поступлений, еDi - эластичность компенсированного спроса на этот товар, a esi. - эластичность предложения данного товара.
Правило Корлетта-Хейга. Принцип «второго лучшего»
Как уже отмечалось выше, искажающее действие налогов в ряде случаев связано с тем обстоятельством, что досуг, с одной стороны, сопоставим с товарами и услугами как фактор благосостояния, а с другой - в отличие от других благ непосредственно не поддается налогообложению.
Последствия искажений могут быть уменьшены, если при прочих равных условиях товары и услуги, взаимозаменяемые по отношению к досугу, будут облагаться меньшими налогами, чем товары и услуги, взаимодополняемые с досугом. Таково правило Корлетта-Хейга.
Напомним, что если блага взаимозаменяемы, то рост цены на одно из них, в том числе за счет налогообложения, приводит к увеличению потребления второго, а если они взаимодополняемы, то повышение цены на одно влечет сокращение потребления второго.
Это правило является примером решения, отвечающего принципу «второго лучшего», который играет важную роль в экономике общественного сектора и обосновании реалистической экономической политики. Прежде чем сформулировать данный принцип в общем виде, рассмотрим высказанное утверждение подробнее.
С точки зрения экономической нейтральности наиболее желательным был бы такой подход к налогообложению факторов благосостояния, при котором ни один из них не получал бы преимуществ, побуждающих увеличивать его потребление. Непосредственно применяя этот подход, например, к налогообложению рабочих спецовок и купальных костюмов, рассматриваемых изолированно от других благ, мы получили бы некоторое решение. Оно было бы наиболее эффективным, если налогообложение (или отсутствие налогообложения) всех остальных благ никак не отражалось бы на пропорциях потребления двух рассматриваемых товаров.
Однако известно, что налогообложение любых товаров, в данном случае одежды, вообще говоря, мотивирует замещение труда досугом, поскольку это последнее благо налогообложению не подлежит. А такое замещение в свою очередь способно сыграть роль фактора, несколько уменьшающего спрос на спецовки и повышающего - на купальные костюмы, что в некоторой степени сказалось бы на их относительных ценах.
Чтобы налогообложение не деформировало описанным образом соотношение цен на два рассматриваемых товара, имеет смысл ввести своеобразное «контрискажение», облагая купальные костюмы по более высокой ставке, чем предполагалось вначале. В итоге появляется нечто вроде опосредованного «налога на досуг», который при определенных условиях мог бы погасить исходное искажение. Это в данном случае и есть «второе лучшее» решение.
Будучи наилучшим из достижимых, оно, разумеется, не идеально. В самом деле, любое усложнение налоговой системы связано с издержками, и к тому же точно оценить размеры искажения, которое требуется компенсировать, практически невозможно, так что «контрискажение» может оказаться недостаточным либо чрезмерным.
В целом принцип «второго лучшего» говорит о том, что при отсутствии одного или нескольких условий достижения оптимума по Парето наилучшее из возможных решений связано с нарушением других условий, даже если они сами по себе выполнимы. Поскольку реальная экономика не является миром совершенной конкуренции, причем государство осуществляет свое вмешательство преимущественно в ситуациях, наиболее далеких от идеального конкурентного равновесия, поиски «вторых лучших» решений достаточно характерны для практической политики.
Фактически многое из того, что уже изучалось в данном курсе, может быть интерпретировано в терминах «второго лучшего». Например, регулируя цены посредством административных решений, государство заведомо нарушает общепринятое условие достижения экономического оптимума, но, если речь идет о естественной монополии, беспрепятственное установление частным предприятием любых желательных для него цен способно часто приводить к большим отклонениям от оптимума, чем регулирование. Вместе с тем государство практически не имеет возможности установить цены так, чтобы их соотношения в точности соответствовали соотношениям предельных норм замещения и предельных норм трансформации. Ведь оно не имеет возможности получить вполне достоверную информацию о потребительских предпочтениях.
Нередко политические решения приходится принимать в ситуациях, когда, с одной стороны, ясно, что некоторые предпосылки достижения Парето-оптимального состояния отсутствуют, а с другой - имеющейся информации недостаточно, чтобы составить сколько-нибудь надежное суждение об интенсивности искажающих воздействий, а иногда - и об их направленности. В таких случаях принцип «второго лучшего» не может быть практически реализован. Коль скоро искажающие факторы не поддаются оценке, имеет смысл от них абстрагироваться и искать «первые лучшие» решения, понимая вместе с тем неизбежность существенных погрешностей.
Рассматривая правила Рамсея и Корлетта-Хейга, мы не принимали в расчет требования к распределению доходов. Между тем они, как и вообще соображения справедливости, существенно лимитируют выбор налоговой структуры.
Если непосредственно и безоговорочно применять правило Рамсея на практике, то налогообложение окажется регрессивным. В самом деле, в наибольшей степени будут облагаться товары первой необходимости, ведь для них характерна низкая эластичность спроса. А потребление предметов роскоши, эластичность спроса на которые высока, окажется в привилегированном положении с точки зрения налогообложения. Такое положение вещей вряд ли приемлемо с позиций справедливости.
Но, с другой стороны, отступление от правила Рамсея при обложении товаров заведомо влечет относительное увеличение избыточного бремени. Чем большего равенства доходов предполагается добиться, тем жестче ограничения, в пределах которых осуществляется оптимизация, и тем больше избыточное налоговое бремя, с которым в итоге приходится мириться.
Средством выравнивания доходов выступает прогрессивное налогообложение. Рассмотрим особый его вариант, отличающийся постоянством предельной ставки.
Представим себе, что налогообложение строится по формуле Tt= tYi - G, где Т. - налог, уплачиваемый i-м индивидом, Y - его доход до выплаты налога, t - коэффициент пропорциональности, G - одинаковое для всех плательщиков денежное пособие, которое они получают из собранных средств (рис. 6.16). Для лиц с низкими доходами пособие превышает налог, так что они выигрывают от такого налогообложения (Тi для них - отрицательные величины). Для тех, чей доналоговый доход составляет Y*, налог и пособие уравновешивают друг друга. Для лиц с более высокими доходами Ti положительно.
Налог является прогрессивным, так как сумма платежа растет быстрее дохода. В самом деле, отношение налога к доналоговому доходу i-го индивида составляет (tYi - G)/Yi = t - G/Yi . Данная величина, растущая с повышением дохода, представляет собой среднюю ставку налога, которая показывает, сколько индивид уплачивает в среднем с каждого рубля дохода. Повышение средней ставки характеризует прогрессивность налогообложения.
В то же время предельная ставка налога, то есть доля последнего заработанного рубля, отдаваемая государству, в данном случае постоянна и равна t. He только те, чей доход превышает Y*, но и те, чей доход ниже, увеличив свои заработки на один рубль, фактически получают дополнительно только его (1 - t)-ю часть.
Описанный вариант налогообложения удобен для анализа и пояснения некоторых общих свойств оптимального прогрессивного налога. Дело в том, что не зависящее от трудовых усилий и уровня доходов аккордное пособие G (своего рода аккордный отрицательный налог), очевидно, не вызывает искажающего действия. Следовательно, избыточное бремя зависит в рассматриваемом случае исключительно от величины t.
Рис. 6.16. Прогрессивное налогообложение дохода с постоянной предельной ставкой.
Но и в общем случае дестимулирующее влияние налогообложения на трудовые усилия связано именно с величиной предельной ставки налога. В самом деле, значение имеет сопоставление дополнительных усилий с приростом дохода. Желательно, чтобы при прочих равных условиях предельная ставка была как можно ниже.
Допустим, что сформулированы некоторые требования к распределению доходов, относящиеся как к их минимальному уровню, так и к степени дифференциации. При оптимальном линейном налогообложении доходов минимальный уровень потребления, гарантируемый каждому члену общества независимо от трудового вклада, - не что иное, как аккордное пособие G. А посленалоговая дифференциация доходов регулируется предельной ставкой t. При прочих равных условиях, чем больше G, и чем значительнее намечаемое выравнивание доходов, тем выше оптимальное (минимально возможное) значение t. Итак, при заданных социальных ограничениях налогообложение в принципе может быть оптимизировано, дабы избежать неоправданных потерь эффективности.
На практике предельная ставка налога обычно не бывает постоянной. При этом нередко для лиц со средними доходами она бывает ниже, чем для тех, чьи доходы очень высоки либо относительно низки. Резкое, неравномерное увеличение налоговых ставок с ростом доходов бывает следствием сознательных политических решений, а высокие фактические предельные ставки для лиц с низкими доходами возникают в тех случаях, когда, достигнув некоторого порога заработков, индивид одновременно перестает быть получателем пособий и становится плательщиком относительно высокого налога. Представим себе, например, что линия, изображенная на рис. 6.16, была пологой слева от точки Y*, в районе этой точки круто пошла вверх, затем вновь стала пологой, а в крайней правой части графика опять резко увеличила крутизну. В этом случае определенная часть тех, кто мог бы жить собственным трудом, предпочли бы выступить в роли иждивенцев общества (оставаться слева от пороговой точки Y*).
Ясно, что как из соображений справедливости, так и из соображений эффективности фактические предельные ставки обложения сравнительно низких доходов не должны быть выше, чем у получателей высоких доходов. Это значит, что шкалы прогрессивного налогообложения необходимо рассматривать в комплексе со шкалами разного рода социальных выплат, имеющихся в конкретном обществе.
Что же касается налогообложения наиболее высоких доходов, то многое зависит, во-первых, от их удельного веса в совокупных доходах общества и, во-вторых, от их связи с трудовыми усилиями, разумеется, понимаемыми широко. Если на долю наиболее обеспеченных налогоплательщиков приходится сравнительно небольшая часть национального дохода, а сама эта группа состоит из наиболее активных и эффективно действующих предпринимателей, изобретателей, деятелей искусства и т.п., то введение сверхвысокой верхней предельной ставки, с одной стороны, не приведет к значительному росту поступлений ввиду узости соответствующей налоговой базы, а с другой - окажет нежелательное дестимулирующее воздействие. При ином характере доналогового распределения доходов вывод, естественно, может оказаться иным.
Пусть возможно создание двух не вполне одинаковых систем, в равной мере отвечающих одним и тем же требованиям к распределению доходов, однако первая из двух порождает большие потери эффективности, чем вторая. В этом случае переход от первой ко второй представлял бы собой Парето-улучшение. Налоговая структура, являющаяся в указанном смысле наилучшей при данных условиях (включая имеющуюся информацию и возможности сбора налогов), называется Парето-эффективной налоговой структурой.